Sind effektive CO2-Preise politisch umsetzbar?

Unter Ökonomen herrscht weitestgehend Einigkeit darüber, dass ein flächendeckender und ausreichend hoher CO2-Preis das geeignete Instrument ist, um die Klimaziele von Paris möglichst kostengünstig zu erreichen.

Während empirische Studien die Wirksamkeit von CO2-Bepreisung auf Emissionsreduktionen bestätigen, gibt es immer noch politischen Widerstand gegen ein effektives und flächendeckendes Bepreisungssystem.

Die Gründe hierfür sind vielschichtig und reichen unter anderem von der fehlenden internationalen Kooperation und Akzeptanz von marktbasierten Instrumenten bis hin zu negativen Auswirkungen des CO2-Preises auf einkommensschwache Haushalte.

Diskussion um negative Verteilungswirkungen

Insbesondere die negativen Verteilungswirkungen werden auch von deutschen Politiker*innen immer wieder als ein Grund gegen die Einführung eines Preissystems genannt, das aus wissenschaftlicher Sicht eine Lenkungswirkung hin zur Einhaltung der Klimaziele erreichen kann.

Und auch in der Bevölkerung, sowohl in Deutschland als auch in anderen Ländern, wird zum Teil befürchtet, dass der CO2-Preis nicht zur Einhaltung der Klimaziele führt, sondern staatliche Budgets auf Kosten von einkommensschwachen Haushalten ausbessert.

Aus Befürchtungen und Skepsis kann Wut auf den Staat entstehen, die dann mitunter in gewaltsamen Protesten, wie etwa der Gelbwestenbewegung in Frankreich, mündet. Die politische Umsetzbarkeit effektiver Klimapolitik durch einen flächendeckenden CO2-Preis erfordert somit zwingend begleitende Politikmaßnahmen, um die entstehenden Belastungen zielgerichtet umzuverteilen.

Horizontale Ungleichheit wird kaum beachtet

Empirische Studien zeigen, dass sogenannte Härtefälle, also Haushalte, die zum Beispiel für ihre Mobilität auf ein altes Fahrzeug angewiesen sind und in einer schlecht isolierten Wohnung leben, hauptsächlich innerhalb einkommensschwacher Einkommensgruppen auftreten.

Man spricht hier von horizontaler Ungleichheit, also der realen Einkommensungleichheit innerhalb einer Einkommensgruppe. Während vertikale Ungleichheit, also die Einkommensunterschiede zwischen den verschiedenen Einkommensgruppen, typischerweise durch ein progressives Einkommenssteuersystem aufgegriffen wird, findet die horizontale Dimension der Ungleichheit eher weniger Beachtung in der Wissenschaft.

Am Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung und dem Mercator Research Institute for Global Commens and Climate Change haben wir ein ökonomisches Modell entwickelt, das die Analyse der Wirkung von CO2-Bepreisung auf vertikale und horizontale Ungleichheit ermöglicht.

Differenzierung der Haushalte

Die vertikale Einkommensverteilung wird dabei in jeder Einkommensgruppe in 10 unterschiedliche Energieeffizienzklassen horizontal ausdifferenziert.

Haushalte mit hoher Energieeffizienz verfügen über mehr klimafreundliche Technologien, wie etwa Heizungsanlagen mit Wärmepumpe, Elektroautos oder eine gute Anbindung an öffentliche Verkehrsmittel.

Haushalte mit geringer Energieeffizienz sind hingegen eher auf die klassische Ölheizung und ein Fahrzeug mit Verbrennungsmotor angewiesen, um etwa den täglichen Weg zur Arbeit in die Stadt zu pendeln.

Das Modell ist so eingestellt, dass es die Einkommensverteilung, aber auch die unterschiedlichen Energieausgabenanteile innerhalb der Einkommensklassen in Deutschland sehr gut widerspiegelt.

Abschätzung der Wohlfahrtskosten

Davon ausgehend ermöglicht das Modell eine Abschätzung der Wohlfahrtskosten von verschiedenen Klimapolitiken unter Einbeziehung von vertikaler, aber auch horizontaler Ungleichheit.

Im Unterschied zu einer einfachen Kostenanalyse werden bei den Wohlfahrtskosten auch Verteilungswirkungen eingepreist: Erhöhen sich durch eine Politikmaßnahme die Kosten für einen ärmeren Haushalt um 100 Euro, so fällt dies stärker ins Gewicht als 100 Euro Kosten für einen reicheren Haushalt.

Je höher die gesellschaftliche Ungleichheitsaversion ist, desto stärker fallen dabei die Kosten für ärmere Haushalte ins Gewicht. Mit diesem Konzept lassen sich – je nach der gesellschaftlichen Ungleichheitsaversion – wirtschafts- und steuerpolitische Maßnahmen einstellen, die die Gesamtwohlfahrt maximieren. Entscheidend sind dabei die folgenden zwei Aspekte.

Erster Aspekt: Verwendung der Einnahmen aus CO2-Bepreisung

Erstens: Wie genau verwendet der Staat die Einnahmen aus einem CO2-Bepreisungssystem? Sind haushaltsspezifische Transferzahlungen, die besonders stark betroffene Haushalte entlasten, möglich? Oder werden die Einnahmen für einheitliche Rückerstattungen oder etwa Subventionen für erneuerbare Energien verwendet?

Die Umsetzbarkeit der verschiedenen Instrumente hängt davon ab, wie gut der Staat das klimafreundliche und –schädliche Verhalten der Haushalte beobachten kann.

Im Falle von Wärmeenergie wäre es denkbar, das Haushaltsverhalten über die Abrechnung der Energiekosten zu beobachten, um so von der CO2-Bepreisung stark betroffene Haushalte über spezifische Transferzahlungen zu entlasten. Die durch Klimapolitik sich verschärfende horizontale Ungleichheit könnte so durch den Staat optimal berücksichtigt werden.

Im Falle von privater Mobilität ist die Beobachtbarkeit durch den Staat hingegen eingeschränkt und die Verwendung der Einnahmen für Subventionen oder einheitliche Transferzahlungen besser umsetzbar.

Am wichtigsten ist, dass die Einnahmen überhaupt an die Haushalte zurückgegeben werden, denn selbst einheitliche Transferleistungen führen zu relativ geringen gesamtgesellschaftlichen Kosten. Je spezifischer ein Politikinstrument hingegen die Einkommensungleichheit berücksichtigt, desto geringer sind die Kosten, die entstehen, um ein bestimmtes Klimaziel zu erreichen.

Zweiter Aspekt: Gerechtigkeitsempfinden

Zweitens: Welches Maß an Einkommensungleichheit empfindet der Staat, aber auch unsere Gesellschaft, als gerecht? Dieser Aspekt ist stark normativ geprägt und erfordert eine intensive gesellschaftliche Debatte.

Auf der einen Seite ist es sinnvoll, die knappen Ressourcen des Staates so einzusetzen, dass ein bestimmtes Klimaziel möglichst kostengünstig erreicht wird. Das würde im Klartext bedeuten, dass besonders energieeffiziente Haushalte gezielt durch höhere Transferzahlungen unterstützt werden.

Auf der anderen Seite würde ein gesellschaftliches Wertesystem, in dem die Vermeidung von zu starker Einkommensungleichheit eine zentrale Bedeutung hat, dazu führen, dass Härtefälle durch zielgerichtete Politikinstrumente aufgefangen werden und einen insgesamt größeren Anteil der Einnahmen eines CO2-Bepreisungssystems erhalten.

Das von uns entwickelte ökonomische Modell greift diese in entgegengesetzte Richtungen weisenden Argumente auf und ermöglicht so eine transparente Analyse der Effekte verschiedener gesellschaftlicher Wertvorstellungen.

Darüber hinaus zeigt es eine wesentliche Stärke der CO2-Bepreisung: Im Gegensatz zum Ordnungsrecht schafft die Bepreisung Einnahmen, mit der ein maximaler Gestaltungsspielraum für eine gerechte Verteilung der Kosten entsteht – und dies gilt unabhängig davon, was als gerecht empfunden wird.

Sind also effektive CO2-Preise politisch umsetzbar?

Die Hürden sind beträchtlich. In der Debatte um die Einführung von CO2-Preisen wiegen insbesondere Fragen der Verteilungseffekte schwer. Das haben uns die Ereignisse der letzten Jahre – nicht zuletzt die gesellschaftliche und politische Debatte um das deutsche Klimaschutzgesetz 2019 – vor Augen geführt. Unsere Forschungsarbeit zeigt, dass der Gesetzgeber auch hohe CO2-Preise gerecht gestalten kann, wenn sie mit zielgerichteten Entlastungsmaßnahmen verbunden werden.

Literatur

Hänsel, Martin C., Franks, Max, Kalkuhl, Matthias and Edenhofer, Ottmar, (2021), Optimal Carbon Taxation and Horizontal Equity: A Welfare-Theoretic Approach with Application to German Household Data, CESifo Working Paper No 8931.



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